平台公司能否守住不发生财政金融风险的底线？

中国城盟控股集团 张翔宇

摘要：政府投融资平台公司（也称为“城投公司”）长期以来，一直是地方城市建设发展资金的重要来源，虽然经历了43号文的洗礼，“剥离政府融资职能”也像鸭行鹅步似的走了三年，但在实际工作中到底怎么理解“剥离”，不足为外人道也。以保护金融投资者消费者的根本利益为大，刚性兑付必然要求打破，如果城投债、公司债、中票等出现偿付困难，只问城投人能否守住风险的底线？

中国人民银行周小川行长近期在人民日报上刊文指出：“金融是国家重要的核心竞争力，党中央高度重视防控金融风险、保障金融安全。”“防止发生系统性金融风险是金融工作的根本性任务，也是金融工作的永恒主题。”“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置”。

在这里，很多城投债的金融投资人都想知道一下，应对年年上涨的资产负债率，全国1万多家平台公司有多少是主动想办法的？或者说你自己想到应对办法，但政府投融资改革力度远落后于你的转型需求，也就是政府支持不足，转型规划泡汤了怎么办？或者受益于近年来规范性政策影响，逐渐引起了政府对平台工作的重视，但可惜的是，支持方法不对，实际无效果，导致自身债务风险一点没降，又变成你的责任，具体改革措施变成两难怎么办？

一、如何重新认识地方债务风险

熟悉投融资工作的人都清楚，当地的城投公司偿债出问题，区域性财政金融风险底线就很容易被突破。站在新的时期，总结过往政策，看未来3年发展趋势，我大胆判断：随着2017年地方政府债务置换到期，地方上总的债务实际上分成了发行地方政府债券形成的法定债务和平台公司以国有资产、国有信用抵押背书形成的企业负债。

这两种债务风险表现形式是不一样的。虽然按相关文件要求，这两种债务彻底实现了隔离，但是平台与政府之间的藕断丝连，在我国特殊的国情下，决不可能彻底地割断。政府对平台的支持是从过去的显性背书，变成了现在的隐性背书，所以地方政府在政策、资源等方面对平台公司有多大的实际支持，是金融投资者消费者衡量平台偿债风险的最核心评判指标。

二、控制债务风险的能力在谁手里

十九大以后，我总结一个基本判断，简单来说就是：在全国统一的财政金融风险监管框架下，法定债务风险中央管，平台债务风险地方政府自己想办法，或自己“主动”想办法。

按当前已出台实施的规范性政策分析，由《预算法》授权地方政府发债或按相关文件以PPP的形式形成的政府债务，是法定债务，由国家法律管，由财政部统筹，这块债务相信中央会在总篮子里替地方政府想些办法，当然这些办法对地方而言，也是有成本的。2014年地方政府债务审计上报后，中央实施一刀切，会哭的孩子有奶吃，我们不做过多考虑。而如何应对平台公司债务问题，地方比中央更清楚实际情况。平台公司融入资金用于地方经济发展，相当于地方政府广义的财权，自然防范平台债务风险就是地方政府的事权，如果出了风险，主要责任肯定在于地方政府。地方应该有发言权和话语权，应该比中央有更大的主观能动性去想办法解决、防范。

习总书记对金融工作做出了一系列重大判断、重要决策和明确要求的同时，一而再，再而三地指出：“应对系统性风险，主题是防范，关键是主动。”可见“主动”有多可贵。

地方只有“主动”，才能保障城投公司守住自己不发生金融风险底线，可惜的是由于种种复杂原因，国务院一直没有明确发文指导地方投融资改革，再加上近三年，规范性政策频繁发布，违规查处事件时有发生，再加上投融资领域本身就极易发生腐败，导致目前现实是大部分地方，尤其三线以下城市，对这方面改革非常谨慎保守，缺乏动力与思路。 

尽管如此，胆子大点的就敢“第一个冒死吃番茄”。我们要清楚地看到，只要地方投融资改革的目标是为了防范化解债务风险，中央并没有制止地方政府拿国有资产、资本、资源、资金去干这干那。中央是有心通过减政放权，扩大地方政府的能动性，改革中难免出现一些灰色地带，在不同的层面是可以合规规避的。并且在多层次的资本市场中，对转型比较到位的城投公司，企业债、公司债、中票、PPN、融资租赁、公（私）募基金等等融资渠道都是畅通的。

此外，中央近年在宏观调控方面刺激实体经济有一定成效，保持经济新常态稳定，不下行，就能保持地方财政税收收入稳步增加，切实降低地方债务风险。

三、怎样看待债务风险事件的发生

如果平台公司无法维持自身投融资循环，真发生区域性财政金融风险会怎么样？不管是从政策文件中看，还是从过往风险事件处理过程来看，中央对地方只有选择性救助责任，是不可能全面、一视同仁地救助的。我认为中央的选择性救助有两个层面：

一个是微观层面，中央直接或间接方式对发生风险的地方政府或平台公司实施救助，如加大转移支付、提升其债券发行额度、收购地区不良资产、要求政策性机构定向支持，对相关金融机构进行窗口指导等。

另一个是宏观层面，中央近年实际一直在加大我国金融体制改革，存款保险制度已出台，期货、期权、资管、信托各类金融产品层出不穷，股市、债市、银行间多层次资本市场，也就通常所说的资本市场“四梁八柱”已基本搭建。虽然多层次的资本市场之间会有风险的传导，但是只要加强统一监管，单一市场风险就能有效防止爆发系统性财政金融风险，可以有效提升我国金融市场整体抗风险能力，使单个平台的债务风险隔离。

不改革苦日子必定就会到来，未来五年中央会持续加大倒逼地方拿出壮士断腕的勇气，以更大的决心，针对当前地方债务风险问题，在财政资金使用、国有资产管理、政府项目建设、公用事业改革、现代企业制度、薪酬激励与绩效管理等方面进行更深层次的改革，合理控制平台公司市场化融资负债规模，形成可调节的风险防范机制。

四、平台公司如何“主动”应对自身债务风险？

没有地方政府的实质支持和有效管理，平台公司自己根本谈不上控制债务风险，我们团队通过业务活动对此有很深的认识。当前地方投融资改革及平台转型已出现明显的分化，不存在“一招鲜、吃遍天”的应对办法。

“主动”隐含的就是“创新”，我们业务服务总思路就是：“平台公司怎么实际融到资金，债务怎么实现滚动，就怎么进行改革转型。”结合服务合作过的地方主体平台，我们总结出地方政府及平台公司主动应对的三板斧，即“资源整合、板块重构、组织管控”。

第一板斧“整合资源”砍向债务滚动。在没有政府信用背书的情况下，解决城投公司融资难是转型改革的首要问题，因为只有实现平台债务有序滚动，才能继续讨论控制债务水平，企业可持续发展问题。根据中国人民银行《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（征求意见稿）提出的监管原则与目标，通道性融资会受极大压缩，城投公司未来需要尽快适应新的金融监管环境。是否能提升融资能力是检验整合是否成功的唯一标准。一次地简单地股权整合在不少地方已成过去，未来的整合要有目的性，要借力使力，要自上而下有节奏性。 

第二板斧“板块重构”砍向造血机制。过去平台公司往往对自身资产、利润、现金流进行过度的包装，在越来越严的监管政策下，会所、律所工作难度也会越来越大。现在的任务就是把过去包装出来的报表做实做真，使自身的资产状况变的丰富，抓住机遇创造可经营板块，降低公益资产、无效资产，空壳资产比重。随着剥离平台公司的政府融资职能的改革到位，城投公司将向自负盈亏的企业实体转变，具备经营能力的板块就是未来城投公司的生命。如何通过全面服务城市发展，形成自身造血机制会成为未来最重要的课题。

第三板斧“组织管理”砍向内部效率。十九大报告中提出“全要素生产率”的概念，城投公司集中了大量国有资产资源，如无高效的组织管理效率，是没有办法发挥国有企业价值的，也难以为政府解决发展问题，甚至还会产生负作用，严重的会导致一、二板斧失效，改革走回头路。中国城盟团队通过对百家平台的研究，整理出了一个职能健全的城投公司应该具有的组织管理架构，即43个岗位，23个关键控制点，39个关键流程和36个核心制度，以帮助城投公司适应市场化改革，完善公司治理结构，建立现代化企业管理制度，就像很多平台公司在“退出政府融资平台的声明”中所说的那样，真正实现市场化运营。

“创新”往往是不易的，“主动”也是很难得的。自2010年19号文以来，尤其是近三年，中央政策频出，一些地方政府和城投公司开始有点跟不上中央政策的步调。在地方财政金融风险压力过大的情况下，不管怎么调控，地方上总的债务是不会无缘无故、自然而然地减少的。一个资产丰富、实力雄厚、管理规范的平台公司，肯定具备更强的融资偿债能力，或许能帮助地方抗更大的债务压力，而这不也是地方党政领导和金融投资者消费者最大的期望吗？

（本文作者：张翔宇  中国城盟控股集团咨询总监 事业合伙人 联系电话：13584061645）